能源透視
“燃?xì)夤具`法建設(shè)燃?xì)夤艿?，違反了《建筑法》第七條、《城鎮(zhèn)燃?xì)?/a>管理條例》第十一條第三款和《大連市城市燃?xì)夤芾項l例》第八條，事故管道建設(shè)未辦理施工許可證，也未報送竣工驗收情況”……大連市應(yīng)急管理局日前公布的《大連金普新區(qū)“1·25”較大燃?xì)庑孤┍ㄊ鹿收{(diào)查報告》，揭示出燃?xì)夤艿肋`規(guī)建設(shè)背后的巨大安全隱患。
截至去年底，我國天然氣人口已達(dá)到4.9億人。在很多地區(qū)，天然氣管道作為一項重要的公共基礎(chǔ)設(shè)施，遍布在城鄉(xiāng)的各個角落。由于天然氣易燃易爆，因此天然氣管道的安全可靠至關(guān)重要。但據(jù)記者調(diào)研了解，長期以來，我國許多燃?xì)馄髽I(yè)存在無視管理規(guī)定、違法擅自建設(shè)燃?xì)夤艿赖男袨?，其中不乏中國燃?xì)狻⒗瞿茉吹却笮统侨计髽I(yè)。
“城燃企業(yè)為了搶占‘地盤’，通常會未批先建燃?xì)夤艿馈?/strong>
根據(jù)我國《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》，縣級以上地方人民政府燃?xì)夤芾聿块T負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的燃?xì)夤芾砉ぷ鳌?/p>
目前，各地政府針對當(dāng)?shù)厝細(xì)夤芾碇贫ǖ南嚓P(guān)管理條例，均對燃?xì)夤艿赖囊?guī)劃、建設(shè)等作出了明確規(guī)定。比如，上述事故管道管轄地大連制定的《大連市城市燃?xì)夤芾項l例》就指出：城市燃?xì)庑姓鞴懿块T應(yīng)根據(jù)生活、生產(chǎn)的需要制定城市燃?xì)鈴S（站）布局規(guī)劃，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后，納入城市總體規(guī)劃；在城市燃?xì)鈴S（站）、輸配設(shè)施等建設(shè)工程選址時，應(yīng)經(jīng)城市燃?xì)庑姓鞴懿块T和規(guī)劃土地、勞動、環(huán)保、公安消防等部門審查同意，并按有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)；在審查燃?xì)夤こ淘O(shè)計和燃?xì)夤こ炭⒐を炇諘r，應(yīng)有上述部門參加；未經(jīng)審查、驗收或?qū)彶?、驗收不合格的，不得施工或投入使用?/p>
然而，記者在采訪中了解到，燃?xì)夤艿牢磁冉ǖ倪`法違規(guī)行為屢見不鮮。
“這太常見了。很多城燃企業(yè)的管道都是未批先建，建設(shè)完后再補(bǔ)手續(xù)，尤其是一些中小型城燃企業(yè)、大型城燃集團(tuán)下屬的小燃?xì)夤?，普遍存在這樣的問題?！闭劶叭?xì)夤艿牢磁冉ǖ那闆r，一家城燃企業(yè)內(nèi)部人員對記者直言。
中國石油大學(xué)（北京）油氣政策與法律研究中心主任陳守海表示：“前兩年我們做課題調(diào)研，深入到一線時就發(fā)現(xiàn)這種情況非常普遍。特別是當(dāng)一個城市內(nèi)有好幾家燃?xì)夤就瑫r在經(jīng)營時，對于一些經(jīng)營權(quán)限不清晰的區(qū)域，城燃企業(yè)為了搶占‘地盤’，通常會未批先建燃?xì)夤艿?。甚至有一些?jīng)營權(quán)限清晰的地區(qū)，也有企業(yè)搶‘地盤’，只要那個地方還沒鋪管道，就先下手為強(qiáng)?！?/p>
河南滑縣便是典型案例之一。今年年初，河南滑縣一村民家中發(fā)生燃?xì)夤艿罋怏w泄漏爆燃事件。滑縣住建局發(fā)文稱，事件原因系未經(jīng)批準(zhǔn)擅自施工引發(fā)，造成燃?xì)夤芫W(wǎng)、房屋門窗破裂等損失。據(jù)介紹，為搶占市場，河南滑縣多家燃?xì)夤驹谖匆婪ㄈ〉檬┕?、?guī)劃等手續(xù)的情況下，擅自施工鋪設(shè)管道，甚至出現(xiàn)一戶居民家中同時鋪設(shè)了兩家燃?xì)夤竟艿赖墓窒蟆?/p>
“工程建設(shè)最基本的東西不規(guī)范，后患無窮”
“天然氣管道這種東西怎么可能誰想怎么建就怎么建呢？它里面都是易燃易爆的天然氣，影響到周圍的安全。這個管道一建，就要遵守《管道保護(hù)法》，周圍幾米之內(nèi)不能有其它建設(shè)。有時還會穿過公路、鐵路、河流，甚至穿過居民區(qū)，政府能沒有統(tǒng)一的考慮嗎？這就是為什么天然氣管道一定要經(jīng)過政府規(guī)劃、審批?！标愂睾Ｖ赋?。
陜西省燃?xì)庠O(shè)計院原院長郭宗華也對記者表示：“燃?xì)夤艿赖幕窘ㄔO(shè)需要遵守當(dāng)?shù)氐囊?guī)劃，經(jīng)過當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)。不經(jīng)批準(zhǔn)擅自建設(shè)，顯然是不把當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃部門放在眼里，肯定是有問題的。”
去年12月，最高人民檢察院、中國國家鐵路集團(tuán)有限公司聯(lián)合發(fā)布的10起鐵路安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟典型案例中，就有一起此類案例：重慶市墊江縣燃?xì)馄髽I(yè)違規(guī)在鐵路線下鋪設(shè)天然氣管道12處，嚴(yán)重危及鐵路運行安全。
更為重要的是，私自建設(shè)的燃?xì)夤艿溃蛭绰男姓?guī)審批、驗收手續(xù)，施工建設(shè)中往往也會為管道本身埋下巨大安全隱患。
“設(shè)計、施工、監(jiān)理的水平參差不齊，有些施工單位根本不負(fù)責(zé)任，監(jiān)理單位也跟施工單位‘穿同一條褲子’。大工程的設(shè)計、施工、監(jiān)理管理相對嚴(yán)格，質(zhì)量還比較有保障，小工程就難以預(yù)料了。這些工程建設(shè)最基本的東西不規(guī)范，后患無窮，總有一天，這些后患要表現(xiàn)出來。”郭宗華說。
“安全得不到保證，該叫停的必須叫?！?/strong>
既然存在諸多安全隱患，為何此種現(xiàn)象長期存在并仍在頻繁發(fā)生，甚至成為行業(yè)內(nèi)“習(xí)以為常”的事？
在多位受訪者看來，這與政府的監(jiān)管、處罰力度不足甚至是刻意縱容不無關(guān)系。
“一般情況下，燃?xì)馄髽I(yè)在管道建成并通氣后，政府也拿它沒辦法，因為一旦處置就要停氣，用戶用氣就沒法保障，并且會造成重復(fù)投資、建設(shè)。既然‘生米已經(jīng)煮成熟飯’，政府就不得不默許。只能是誰在這塊區(qū)域建了管道，這塊區(qū)域就歸誰了，后邊補(bǔ)個資料就完事，以此將‘非法’管道合法化?！标愂睾Ｕf。
安徽安泰達(dá)律師事務(wù)所律師丁天進(jìn)指出：“在現(xiàn)實中，一些燃?xì)馄髽I(yè)的違法行為，甚至是在政府默許的情況下建設(shè)的。對于這種情況，首先要嚴(yán)肅政府職能，打擊違法建設(shè)行為，堅決抵制借‘既成事實’鉆空子的行為。對于爭議較大的地區(qū)，可以先行采取擱置爭議、暫緩管道建設(shè)的辦法，最大程度減少不合法燃?xì)夤艿赖匿佋O(shè)?！?/p>
在郭宗華看來，燃?xì)夤艿澜ㄔO(shè)涉及多個部門，包括水土保持評價、環(huán)境評價、防洪評價、安全評價等，但最重要的是立項、規(guī)劃?！斑`規(guī)建設(shè)的管道，如果沒有經(jīng)過政府審批，管道布置得不合理，安全得不到保證，該叫停的必須叫停。這樣才能做到維護(hù)法律尊嚴(yán)，保障居民安全?！?/p>
評論丨堅決剎住未批先建的歪風(fēng)
在未依法取得施工、規(guī)劃等手續(xù)的情況下，擅自鋪設(shè)管道，最終導(dǎo)致爆炸事故的發(fā)生；一戶居民家中同時鋪設(shè)兩家燃?xì)夤镜墓艿?，?yán)重浪費資源，違背了基本的經(jīng)濟(jì)規(guī)律……頻頻曝出的天然氣管道“未批先建”違法亂象，揭示出燃?xì)庑袠I(yè)存在著巨大的監(jiān)管漏洞。與其他行業(yè)的監(jiān)管缺位通常僅會引發(fā)經(jīng)濟(jì)損失不同，由于天然氣屬于易燃易爆危險品，燃?xì)夤艿赖谋O(jiān)管漏洞更可能導(dǎo)致重大人身傷亡事故，因此必須予以高度關(guān)注。
近些年來，我國天然氣產(chǎn)業(yè)取得快速發(fā)展，天然氣用氣人口從2010年的約1.8億，迅速增長至2016年的超3億，到2020年底這一數(shù)據(jù)更是大幅攀升至4.9億，11年凈增3.1億。隨著用氣人口持續(xù)快速增加，針對天然氣的管理措施也在不斷完善。例如，2011年3月1日起施行的《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項l例》，對于加強(qiáng)城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾?，防止和減少燃?xì)獍踩鹿?，保障公民生命、財產(chǎn)安全和公共安全等都起到了巨大推動作用。
此外，各地各級政府根據(jù)當(dāng)?shù)厝細(xì)夤芾韺嶋H，也紛紛制定了相關(guān)管理條例。客觀來講，目前我國的天然氣安全監(jiān)管制度體系已經(jīng)比較完善，這也在相當(dāng)大程度上為行業(yè)安全發(fā)展提供了堅實基礎(chǔ)。
一分部署，九分落實。法規(guī)、政策的好與壞，不僅僅要看其文字內(nèi)容，更要看執(zhí)行效果。縱觀安全事故高發(fā)的能源領(lǐng)域，如何讓完善的法律法規(guī)真正落到實處，一直是煤炭、電力等“高危行業(yè)”安全管理的難點和痛點。天然氣行業(yè)的安全事故，無論從事故數(shù)量還是傷亡程度上看，都至少和煤炭行業(yè)一樣嚴(yán)重。追根溯源，問題的關(guān)鍵就在于本已完備的政策法規(guī)落地不力，要么打了折扣，要么壓根未能有效執(zhí)行。
從為了搶占“地盤”肆意建設(shè)管線，到施工過程中為了謀求不法利益無視工程質(zhì)量，從將生米煮成熟飯倒逼相關(guān)主管部門默許未批先建，到未經(jīng)審查、驗收擅自將天然氣管線投入使用，手法多樣的違法行為層出不窮，充分說明問題的癥結(jié)所在——有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)。
令行禁止。從“7·4松原燃?xì)夤艿辣ㄊ鹿省钡健?·13十堰燃?xì)獗ㄊ鹿省?，動輒數(shù)十人的重大人員傷亡，不斷給燃?xì)庑袠I(yè)敲響警鐘。在這類問題項目中，那些利益先行、未批先建的工程質(zhì)量顯然更難有保障，它們的日常運行游離于正規(guī)監(jiān)管之外，隱患之大可想而知。有效遏制違法行為，不可能只靠企業(yè)的自覺，主管部門的強(qiáng)力執(zhí)法、有力監(jiān)管至關(guān)重要、不可或缺。
當(dāng)前及今后相當(dāng)長一段時期內(nèi)，我國天然氣行業(yè)仍將處于快速發(fā)展期，天然氣管網(wǎng)建設(shè)也將持續(xù)快速擴(kuò)張。要實現(xiàn)行業(yè)的高質(zhì)量大發(fā)展，同時為了切實保護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全，對未批先建在內(nèi)的各種帶病項目必須做到令行禁止，竭盡全力封堵安全漏洞，嚴(yán)防安全事故發(fā)生。
守土有責(zé)?？h級以上地方人民政府燃?xì)夤芾聿块T負(fù)有本行政區(qū)域內(nèi)燃?xì)夤芾砉ぷ鞯穆氊?zé)。對于屢見不鮮、屢禁不止的未批先建以及由此引發(fā)的安全事故，相關(guān)部門負(fù)有不可推卸的責(zé)任，急需從自身找到原因、拿出對策，擔(dān)起應(yīng)有的監(jiān)管之責(zé)，敢于、善于防患于未然，讓未批先建的違法違規(guī)項目再無容身之處。
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