日本是世界上僅次于美國的第二經濟大國，也是能源消費大國。然而，日本是眾所周知的能源短缺國家，能源安全問題是關系到其整個國家經濟發(fā)展乃至生死存亡的重大問題。從世界各國的經驗來看，沒有任何一個國家是完全依靠自身的能源資源來完成本國工業(yè)化進程的，更何況日本是一個資源，尤其是能源十分貧乏的國家。正是基于本國能源匱乏的國情，以上世紀70年代所遭遇的兩次能源危機為契機，結合國內自身的經濟發(fā)展和國際能源的供需趨勢，日本通過制定正確有效的能源政策和與之相對的能源法律制度，迅速調整其過于依賴石油的能源政策，并順利實施，這不僅為解決環(huán)境問題，能源安全問題，保持經濟穩(wěn)定增長，構筑可持續(xù)發(fā)展的經濟社會奠定了基礎，而且還使日本擺脫了依賴石油型的傳統(tǒng)能源政策的束縛，發(fā)展成為能源多樣化的國家。日本富有特色的能源政策和能源法律制度構建中的許多經驗，對我國構建有效的能源政策和法律具有重要的啟示和借鑒價值。 　

    一、日本能源政策　

    日本能源政策的重要目標是實現(xiàn)能源安全（Energy Security）、經濟增長（Economic Growth）和環(huán)境保護（Environmental Protection）（簡稱3Es）的共同發(fā)展。⑴3Es中的三個因素同樣重要，不可偏廢。確保能源安全、提高能源效率、積極開發(fā)新能源和可再生能源，以及合理利用核能源對實現(xiàn)3Es目標具有重要意義。為此，日本在上世紀70年代后實行了下列有效的能源政策：
 　
    （一）謀求能源結構多樣化，能源開發(fā)與節(jié)約并重，提高能源的使用效率 　
    減少對石化能源特別是對石油進口的依賴是日本政府能源政策的主要課題。由于受到20世紀70年代的兩次石油危機的嚴重沖擊，日本決定進行能源結構調整，實施能源多樣化方針，力求天然氣、煤炭、核能和石油的均衡使用，并積極開發(fā)新能源，減少對石油能源的依賴程度。 　

    在謀求能源多元化的過程中，日本注重實行能源電力轉化政策，把各類進口的能源轉化為電力，其轉化比率在世界發(fā)達國家位居首位。除大力發(fā)展煤電、水電、油電、氣電之外，日本逐步加大了核電在國家能源構成中的比重。到目前為止，日本已建立有52座核反應堆，僅次于美國（104座）和法國（55座），是世界第三大核能利用大國。核電已達到日本電力供應量的近40％。⑵ 　

    此外，日本還投入巨資開發(fā)利用太陽能、風能、光能、氫能、超導能、燃料電池等可再生能源和新能源，并積極開展潮汐、波浪、地熱、垃圾等發(fā)電項目的研究和實驗工作。據(jù)2001年度的統(tǒng)計，日本太陽能發(fā)電總裝機容量已達45萬千瓦，相當于歐洲的2倍、美國的3倍。在2004年之前的10年里，日本太陽能發(fā)電的單位 　

    本文獲得教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目"中國能源安全問題研究一法律與政策分析"（項目編號）5JZD0003）的資助。成本下降了90％。⑶日本風力發(fā)電的裝機容量144萬千瓦，雖然低于德國（610萬千瓦）和美國（260萬千瓦），但裝機容量在過去3年內增加了7倍。此外，日本的燃料電池開發(fā)也日趨實用化。其全國實際運轉中的50至200千瓦的磷酸燃料電池發(fā)電機組有數(shù)十臺，總裝機容量超過1萬千瓦。⑷ 　

    在大力開發(fā)各種能源的同時，日本十分注重節(jié)能和環(huán)保技術的開發(fā)利用。日本采取行政督導和政策法規(guī)相結合的措施，鼓勵企業(yè)生產節(jié)能高效的產品。在法律完備方面主要包括：（1）調整產業(yè)結構，限制或停止高耗能產業(yè)發(fā)展，鼓勵高耗能產業(yè)向國外轉移；（2）制定節(jié)能規(guī)劃，規(guī)定節(jié)能指標；（3）對一些高耗能產品制定嚴格的能耗標準等。⑸通過不斷改進技術，日本于1978年開始啟動"月光計劃"，從而推進了能源轉換效率的提高以及未利用能源的回收再利用技術的開發(fā)。這些均使日本在能源的高效實用方面達到了世界先進水平。
 　
    日本為應付石油危機于1974年提出了"新能源技術開發(fā)計劃"（即"陽光計劃"）。1993年，又提出了"新陽光計劃"。該計劃的主要目的是在政府領導下，采取政府、企業(yè)和大學三者聯(lián)合的方式，共同攻關，克服在能源開發(fā)方面遇到的各種難題。其主導思想是實現(xiàn)經濟增長與能源供應和環(huán)境保護的平衡。該計劃的主要研究課題大致可分為七大領域，即可再生能源技術、化石燃料應用技術、能源輸送與儲存技術、系統(tǒng)化技術、基礎性節(jié)能技術、高效與革新性能源技術、環(huán)境技術等?？稍偕茉醇夹g研究包括太陽能、風能、波力發(fā)電、溫差發(fā)電、生物能和地熱能技術等，其中最受重視的是太陽能。為了保證該計劃的順利實施，日本每年為此撥款570多億日元，其中約362億日元用于新能源技術的開發(fā)。⑹預計該計劃將延續(xù)到2020年。 　

    通過長期的努力，日本的能源多元化政策已取得成效。2000年能源消費構成中，石油所占比重從高峰時的77．4％（1973）降到51．7％，天燃氣比重由2％提高到13％，煤炭占16．3％，核能13％，水電4％，地熱、太陽能等新能源為2％。⑺ 　

    另外，日本十分注重提高能源的使用效率。日本的能源使用效率水平是世界最高的。日本每千美元GNP中的能耗為0．16噸油當量，是工業(yè)發(fā)達國家中最低的，比國際能源署成員國的平均指標低40％，⑻這與日本政府在能效方面采取的有力政策密切相關。 　

    （二）保障石油穩(wěn)定供應，分散石油進口來源，拓展海外市場
　
    為把某一品種能源，某一地區(qū)能源的依賴降到盡可能低的水平，日本政府一直把能源供應來源的多元化作為日本能源安全政策的核心之一。保障石油供給的安全性，是日本能源政策的重點。因此，實現(xiàn)石油來源多渠道戰(zhàn)略，降低石油進口過度集中的風險，積極拓展海外市場，已成為日本必然的選擇。日本從20世紀90年代以來努力實施石油多元化戰(zhàn)略，目前其石油供應國和地區(qū)多達40個。具體措施如下： 　

    1．調整中東地區(qū)進口來源 　

    原本海灣地區(qū)占據(jù)了日本石油進口的近90％，對海灣國家如此高的石油依存度使日本的能源結構十分脆弱。當2003年2月日本在沙特的油田權益受到威脅時，日本調整了從該國進口石油的戰(zhàn)略，先后與阿聯(lián)酋、伊朗等多個中東國家陸續(xù)簽訂了長期穩(wěn)定的供給協(xié)議，以確保一旦發(fā)生石油危機，日本能以優(yōu)惠的價格進口石油。 　

    2．謀求俄羅斯的石油資源 　

    俄羅斯的天然氣儲量占世界的35％。石油儲量占12％。其中大部分集中在遠東地區(qū)。鋪設通往俄羅斯的石油與天然氣管道對于日本有著至關重要的戰(zhàn)略意義，無論是薩哈林島的天然氣還是西伯利亞的石油，都是日本實現(xiàn)能源進口多元化戰(zhàn)略的重要途徑。因此，加大同俄羅斯的能源合作，從其進口更多的油氣資源是日本近些年來"能源外交"的重點。對于日本來說，與中東相比，從俄羅斯進口石油，距離大幅縮短，可以增加石油運輸?shù)陌踩裕蟠蠼档统杀?。日本為此不遺余力，煞費苦心。 　

    3．插足非洲石油 　

    非洲石油的儲量不足中東地區(qū)的1／6，但石油含硫量低，很適合加工成汽車燃油。且非洲油田大多位于大西洋海底或中西非沿海，遠離大陸，可免受爭端的影響。目前西非各國企業(yè)基本實現(xiàn)了直接投資的對外開放，而且除非洲最大的產油國尼日利亞外，其余的產油國都不是石油輸出國組織的成員，不會受到同業(yè)聯(lián)盟的產量限制。正是基于這些因素，日本十分看中非洲未被開發(fā)的石油資源。為了從非洲國家獲取更多的石油資源，日本通過淡化政治、突出經濟、提供財經援助、發(fā)展經貿關系等手段，發(fā)展與非洲國家的關系。早在2000年，日本就啟動了"石油非洲戰(zhàn)略"，把非洲提升到戰(zhàn)略利益的高度來認識。在2003年于東京舉行的"第三屆非洲開發(fā)會議上"上，日本表示將在今后5年無償向非洲提供總額10億美元的經濟援助，同時放棄對非洲重債務貧困國家總額約30億美元的債權。日本在非洲苦心經營的石油戰(zhàn)略獲得了令其滿意的回報，2005年10月利比亞第3次發(fā)放石油開采權證，在與多家國際石油公司進行激烈的競爭后，5家日本企業(yè)最終中標。 　

    4．拓展中亞油氣資源 　

    中亞地區(qū)成為日本近年來能源進口多樣化戰(zhàn)略的重點目標之一。該地區(qū)富含石油天然氣等戰(zhàn)略資源，不論其產量還是探明儲量都占據(jù)重要地位。當前中亞油氣的西出?？诙嗍苤朴趪H石油資本，且靠近中東動蕩地區(qū)，這不僅不利于中亞實現(xiàn)獨立的石油戰(zhàn)略，也不符合日本的中亞石油戰(zhàn)略利益。為此，尋求新的出?？冢瑢崿F(xiàn)"油氣東送"，成為日本和中亞結成"聯(lián)盟"的共同利益契合點。2004年8月，時任日本外相訪問中亞發(fā)表演講時稱，實現(xiàn)能源供應渠道的多元化是日本面臨的重要課題，日本將努力推進與中亞國家在能源領域的合作，并向中亞國家提供能源技術支持。 　

    此外，為擁有和掌握更多的石油資源，日本重視從組織上、技術上和經濟上鼓勵日本公司大力進行海外石油勘探開發(fā)。日本公司以多種方式參與國外油氣合作，如以購買股份，簽訂產量分成協(xié)議、簽訂各種轉讓協(xié)議、直接投資開發(fā)油田等方式大規(guī)模參與海外石油勘探開發(fā)，執(zhí)行"變他國資源為自己資源"的戰(zhàn)略。為援助日本的石油公司在海外的勘探活動，日本在1967年建立了一個國家運營的公司一日本國家石油公司。該公司援助了300多個石油天然氣勘查項目。
　
    （三）高度重視并投入巨資建立和完善石油戰(zhàn)略儲備制度
 　
    石油的戰(zhàn)略儲備是日本的一項基本國策。上世紀70年代初，對進口原油的高度依賴促使日本政府決定建立戰(zhàn)略石油儲備制度，防范可能出現(xiàn)的危機。從1972年4月開始，日本規(guī)定從事石油進口和石油提煉業(yè)務的企業(yè)必須儲備相當于自身需要60天的石油。此后，日本又制定了《石油儲備法》，規(guī)定政府必須儲備可供90天，民間必須儲備可供70天消費需求的石油。經過30多年的不斷完善，日本石油儲備制度已成為能源安全的重要保障。與其他國家石油儲備不同的是，日本石油儲備帶有強制性。2003年，日本建成的國家石油儲備基地為10個，石油儲備設施容量占全國的51％-52％。其儲備方式有地面罐、地下罐、地下巖洞等。此外，日本政府還租借民間21個石油儲備設施，所儲備石油保存在各石油加工廠和銷售網(wǎng)點。日本的國家儲備全部是原油形式，民間儲備中原油和成品油各占一半。2004年4月的石油儲備為8899萬千升，可用169天，居世界第一；其中，國家儲備4844萬千升，可用92天，民間儲備4055萬千升，可用77天。⑼ 　

    此外，日本還具備液化石油氣儲備。1981年，日本按照《石油儲備法》的規(guī)定啟動了民間液化石油氣儲備。⑽按照日本政府的計劃，到2010年日本液化石油氣儲備量要達到相當于80天的進口量，其中30天為政府儲備，50天為民間儲備。 　

    迄今為止，日本已從國家預算中支出近2萬億日元用于國家石油儲備項目以及民間儲備補貼。這筆龐大的開支被認為是必不可少的"國家安全成本"。為了解決石油儲備需要的巨額資金，日本對進口原油和成品油收取石油稅并設立石油專用帳戶，稅金主要用于國家石油儲備。同時，日本還編制了國家石油儲備特別預算，作為戰(zhàn)略石油儲備和液化石油氣儲備的專項資金。為了扶持企業(yè)為完成石油儲備義務而建設新增的石油儲備設施，日本對企業(yè)進行必要的財政和金融支持；對為完成石油儲備義務而采購的原油，政府通過石油公團對超過45天儲備量天數(shù)（最高為80天）所需資金的80％提供低息貸款。 　

    （四）重建與中東石油出口國的合作伙伴關系 　

    日本在能源安全方面的另一個政策是鼓勵中東主要石油出口國投資于日本的石油下游產業(yè)，通過石油出口國參與日本石油工業(yè)來確保能源安全。2004年8月沙特阿美石油公司作為國家石油公司首次投資日本的煉油廠，從荷蘭皇家殼牌買進了昭和殼牌9．95％的股份，2005年再次買進另外4．99％的股份。交易完成后，沙特阿美共持有昭和殼牌公司14．94％的股份，最終股權可能高達25％。⑾ 　
    這筆交易將使沙特阿美公司獲得石油需求的穩(wěn)定和安全，而昭和殼牌公司將獲得石油供應的穩(wěn)定和安全。這意味著供應國可望買方最大限度地進口其原油，同時消費國也可獲得更多的他們想要的原油。
　
    （五）重視新技術、新能源的開發(fā)利用
　
    為積極爭取海外油田自主開發(fā)權，日本特別注重在石油勘測、開采、運輸上采用新技術。在知識經濟迅速發(fā)展的信息化社會，新技術將給石油的開采和應用效率帶來非凡的進步。當前，石油開采業(yè)正在展開一個重大的技術革命，這就是人們所稱的"DOFF"（digital oil field in the future），即未來數(shù)碼化油田。這一技術集合了豐富的信息控制技術、遙感裝置、智能鉆井以及高精確測量儀器，使勘探和生產更為集中，石油開采成本也大為降低。這樣，過去成本昂貴、難于勘探和開采的石油資源將可能源源不斷地供應世界市場。DOFF的影響是巨大的，在未來5-10年內，數(shù)碼油田將使世界石油儲量增加1250億桶，大大超過目前伊拉克已探明的石油儲量。運用DOFF提高海外自主勘測開采的油田的產量并降低其生產運輸成本，將為日本國內石油供應提供長期保障。
 　
    日本亦在加快對新能源甲烷水合物的開發(fā)利用。甲烷水合物又叫天然氣水合物，海洋中儲量豐富?？茖W家們估計，目前全世界儲存有約2．5萬萬億立方米甲烷水合物，蘊藏的能量是全球石油、天然氣和煤炭總和的兩倍。日本附近海域的甲烷水合物只占全球總儲藏量的很小一部分，有4-20萬億立方米，相當于日本100年的天然氣使用量。 　

    目前，甲烷水合物的開發(fā)利用還存在諸多困難。首先是采集難，甲烷水合物只在低溫、高壓環(huán)境下存在，往往存在于北極冰凍土層或海底沉積物中。其次，當采集到海面時，這種冰凍的結晶體即會開始融解、氣化、瞬間就變得無影無蹤，如何"捕捉"逃逸的甲烷氣體是開發(fā)利用的關鍵。最后，如何為冰凍的氣田加溫，如何在極深的海底鉆探等，都是各國科學家不得不面臨的問題。
　
    正是因為采集困難，目前大多數(shù)國家都沒有考慮開發(fā)這種可能是革命性的替代能源。但是缺乏能源的日本因急于實現(xiàn)能源的自給自足，正積極推動這項工程。僅2005年，日本投入研究甲烷水合物開采的資金就達到1.2億美元。日本科學家希望能在15年內讓沿海儲量豐富的甲烷水合物供應其本國能源需求。
 　
    （六）發(fā)揮國輪優(yōu)勢，確保能源運輸安全
　
    因為日本一次性能源的80％以上依靠進口，對海上通道特別是馬六甲海峽的依賴嚴重?？梢孕蜗蟮恼f，從中東海灣到日本海上的運輸線就是它的工業(yè)生命線。為了保障本國的能源運輸安全，日本對于關系國家經濟命脈的戰(zhàn)略物資石油的進口，更重視發(fā)揮國輪的優(yōu)勢，規(guī)定由國輪承擔全部運輸，或者優(yōu)先使用國輪運輸，以確保國家戰(zhàn)略物資儲備和能源的安全。對航運企業(yè)實行非常有利于本國船隊營運的保護政策，在買造船方面給予補貼和低息貸款，對本國商社租用本國船隊也給予一定程度的稅費減免。日本原油年進口量2．5億噸以上，日本船東控制的大型油輪噸位超過了700萬噸，可以滿足日本進口石油80％以上的運輸需求。長期以來，日本油輪船隊是通過船公司、銀行、石油公司、造船廠四方合作而發(fā)展起來的。日本船公司要建造油輪，首先要與石油公司簽訂一項長期合同，然后銀行才能提供貸款或融資，有了銀行的資金保證，日本造船廠才能接受日本船公司的建造訂單。這種合作模式很值得我們在組建國家油輪船隊時借鑒。在這種發(fā)展模式下，日本船公司的油輪船隊幾乎全部都以長期期租方式租給石油進口商使用，合同期一般為10-20年。 　

    二、日本能源法律制度　

    日本能源利用的一個突出特點就是注重運用法律對相關能源產業(yè)、能源供需制度進行調節(jié)和監(jiān)管。日本先后對能源的開發(fā)利用分別進行了規(guī)制，通過法律制度強化貫徹國家不同時期的能源政策。一旦國家能源政策調整變動，對相關法律規(guī)范就要進行相應修改、廢止或重新立法。因此，日本對能源法律規(guī)范的修改頻繁，立法活動增多，使國家能源政策與法律趨于一致，以有利于通過法律手段貫徹國家政策。由于日本能源立法完善，因而較好地避免了本國能源短缺的劣勢，并仍能在降低能源需求的條件下，保持經濟增長的優(yōu)勢。下面闡述日本幾部重要的能源立法。 　

    （一）能源基本法 　

    《日本能源政策基本法》由日本國會制定，于2002年6月14日頒布并實施。該法很好地貫徹了日本能源政策一貫的"與環(huán)境保護和高效率要求相對應，同時實現(xiàn)能源的穩(wěn)定供給"的基本目標。作為從宏觀上規(guī)范能源的基本法，該法共14條，明確規(guī)定了制定該法的目的、該法的基本指導思想、適合環(huán)境的具體措施、市場機制的利用、國家的義務、地方公共團體的義務、事業(yè)者的義務、國民的義務、相關當事人的相互協(xié)助、法律措施等、政府向國會的報告義務、能源基本計劃、國際合作的推進和能源相關知識的普及等內容。該法第2條明確了日本能源基本指導思想是，在降低對特定地區(qū)進口石油等不可再生能源的過渡依賴的同時，推進對日本而言重要的能源資源的開發(fā)、能源輸送體制的完善、能源儲備及能源利用的效率化，并對能源進行適當?shù)奈C管理，以實現(xiàn)能源供給源的多樣化、提高能源自給率和謀求能源領域中的安全保障作為政策的基礎，并不斷改善政策措施。該法第3條提出的適合環(huán)境的能源目標是，實現(xiàn)在防止地球溫室化和保護地球環(huán)境的前提下的能源供需，并推進有助于形成循環(huán)型社會的各項政策措施。能源市場競爭與政府規(guī)制的關系在該法第4條進行了規(guī)定。按照該條，其關系是在能源市場自由化等有關能源供需的經濟結構改革方面，應當充分考慮該法第1、2條的政策目的，并以充分發(fā)揮事業(yè)者的自主性和創(chuàng)造性，充分保障能源需要者的利益為主旨，推進規(guī)制和緩和等政策措施。該法還明確了促進國際合作的指導方針。毫無疑問，該法對于以后相關具體能源法規(guī)和政策的制定有很強的指導意義。 　

    （二）節(jié)約能源法 　

    《能源利用合理化法》（又稱《節(jié)約能源法》）是日本能源的核心法律之一。該法于1979年6月22日制定，并分別于1993年、1997年、1998年、1999年、2002年、2005年和2006年進行了多次修改。
　
    在體系結構上，《節(jié)約能源法》包括總則、基本方針等、工廠的相關措施等、運輸相關的措施、建筑物相關的措施、機械器具相關的措施、雜則、罰則和附則等8章，共99個條文。首先，該法明確規(guī)定了其立法目的，即"適應國內外關于能源的經濟和社會環(huán)境，確保燃料資源的有效利用，本法試圖通過構筑綜合推進工廠、運輸、建筑物以及機械器具等有關合理使用能源的必要措施，以及合理使用其他能源的必要措施，以實現(xiàn)國民經濟健全發(fā)展之目的。"其次，該法明確了其基本方針，即"從綜合推進工廠、運輸、建筑物以及機械器具等行業(yè)合理使用能源的思想出發(fā)，經濟產業(yè)大臣制定有關能源合理化使用的基本方針，并予以公布。"再次，該法分別對工廠、運輸、建筑物、機器具等相關行業(yè)合理使用能源的具體措施進行了詳細規(guī)定。具體而言，《節(jié)約能源法》根據(jù)消耗的多少對能源使用單位進行分類，指定年能源消耗折合原油300萬升以上或耗電1200萬千瓦時以上的單位為一類能源管理單位，年能源消耗折合原油150萬升以上或耗電600萬千瓦時以上的單位為二類能源管理單位，《節(jié)約能源法》要求上述單位每年必須減少1％的能源消耗。對于一類能源管理單位，《節(jié)約能源法》規(guī)定其必須建立節(jié)能管理機制，任命節(jié)能管理負責人，向國家提交節(jié)能計劃，定期報告能源的使用情況?！豆?jié)約能源法》對能源消耗標準作了嚴格規(guī)定并獎懲分明。對于節(jié)能達標的單位；政府在一定期限給予減免稅的優(yōu)惠。而對于未達標者，政府會根據(jù)《節(jié)約能源法》公布單位名稱，并處以100萬日元以下罰款。通過上述措施，日本大幅提高了單位能耗的產出。有數(shù)字顯示，日本的能源消費總量雖然低于我國，但經濟總產出卻相當于我國的四倍。最后，《節(jié)約能源法》對辦公樓、住宅等建筑物也提出了明確的節(jié)能要求，并制定建筑物的隔熱、隔冷標準。從2003年4月開始，新建或改建項目必須向政府有關部門提交節(jié)約能源的具體措施。另外，在2007年3月底之前，建筑面積在2000平方米以上的新建辦公樓和住宅等，必須將建筑物的熱、冷損失系數(shù)降低20％以上。
　
    《節(jié)約能源法》還提高了汽車、空調、冰箱、照明燈、電視機、復印機、計算機、磁盤驅動裝置、錄像機等產品的節(jié)能標準。到2004年度，錄像機的能耗標準必須比1996年降低61．2％，冷暖空調機必須降低50％。到2005年，計算機的平均耗能必須比1996年的耗能降低56％，磁盤驅動器必須降低72％，照明器具必須降低20％。到2006年度，復印機的能耗必須比1997年降低31％。到2010年度，轎車的平均能耗必須比1995年度降低22．8％。達不到國家規(guī)定標準的產品將被禁止上市銷售。⑿ 　

    這樣以《節(jié)約能源法》為依據(jù)，日本通過改革稅制，積極鼓勵企業(yè)節(jié)約能源，大力開發(fā)和使用節(jié)能新產品，同時也加強了對未達標企業(yè)或產品的處罰力度。達標節(jié)能產品可以享受減免稅優(yōu)惠。據(jù)相關統(tǒng)計表明，近年日本節(jié)能家電發(fā)展迅速，與10年前相比，日電公司空調耗電下降了50％-70％，東芝公司系列空調耗電下降了75％，松下公司最新節(jié)能冰箱耗電下降了85％。⒀ 　

    （三）新能源利用立法 　

    日本于1997年4月18日制定了《促進新能源利用特別措施法》，大力促進發(fā)展風力、太陽能、地熱、垃圾發(fā)電和燃料電池發(fā)電等新能源與可再生能源。此后，該法于1999年、2001年、2002年先后進行了修改。在體系結構上，該法分為總則、基本原則等、促進企業(yè)對新能源的利用、分則和附則等4章，共16條。第一章總則部分明確其立法目的和相關定義，按照該章第1條的規(guī)定，制定該法的目的是為確保安定穩(wěn)妥地供給適應內外社會環(huán)境的能源，在促進公民努力利用新能源的同時，采取必要措施以順利推進新能源的利用，為國民經濟健康發(fā)展以及人民生活安定做出貢獻；第二章基本原則等，對基本原則、新能源利用方針、指導及建議，地方公共團體措施的考慮等內容進行了規(guī)定；第三章促進企業(yè)對新能源的利用，對認定利用計劃、利用計劃的更改等、新能源產業(yè)技術綜合開發(fā)機構的業(yè)務、石油替代能源的特例進行了規(guī)定；第四章為分則，就征收報告、主管大臣和處罰規(guī)則等進行了規(guī)定。為貫徹實施《促進新能源利用特別措施法》，1997年6月20日日本又制定了《促進新能源利用特別措施法施行令》，具體規(guī)定了新能源利用的內容和中小企業(yè)者的范圍。該法于1999年、2000年、2001年、2002年經過多次修改。 　

    （四）石油立法 　

    雖然日本本國不產石油，日本仍將石油煉制、石油貿易等石油環(huán)節(jié)作為石油法律規(guī)制的重點，以此保證國內的石油市場秩序和石油的有效供給，以利于國民經濟的發(fā)展和國民生活水平的提高。日本于1962年5月11日制定并頒布了《石油業(yè)法》，并于1976年、1978年、1995年、1999年、2000年進行了多次修改。
 　
    日本《石油業(yè)法》由五章和附則組成，共29條。在體系結構上，該法分為第一章總則，規(guī)定了該法的目的、"石油"、"特定設備"、"石油精制業(yè)"等定義和石油供給計劃的制定；第二章為石油精制業(yè)等，規(guī)定了石油精制業(yè)的許可制度、許可的除外條款、許可的標準、新設特定設備的許可、事業(yè)的讓與、承受和法人的合并、承繼、石油制品生產計劃、許可取消的條件、石油輸入的申請、石油制品銷售的申請、事業(yè)廢止的申請、銷售價格標準額的確定等；第三章在1976年、1978年分別修改時被刪除；第四章為雜則，規(guī)定了許可等的條件、石油審議會的咨詢、報告征收；第五章為罰則，規(guī)定了違反前述相關規(guī)定的處罰罰金；附則規(guī)定了施行日期、法律施行前已從事石油業(yè)者的相關處置、政府對法律檢討的職責等。按照該法的規(guī)定國家制定年度石油供給計劃，實施石油精練業(yè)許可制，石油精練廠新建和增建許可制，以及確保政府對石油業(yè)經營的控制。1967年7月29日日本公布施行《石油公團法》，規(guī)定石油公團主要是提供石油天然氣勘探開發(fā)時所需要的資金，目的是促進石油天然氣的勘探、開發(fā)和儲備，以確保石油等的安全低廉供應。 　

    為確保石油穩(wěn)定供給以及提高國民經濟抗風險能力，作為《石油業(yè)法》的補充法律，1975年12月27日日本頒布了《石油儲備法》（1976年4月26日施行，并于1995年、1999年、2000年、2001年、2005年進行了多次修改）。該法規(guī)定了有關石油儲備的多種措施，目的是當石油供給不足時，確保石油供給安全，有助于國民生活的穩(wěn)定和國民經濟的正常運行。
　
    此外，結合不同時期的石油政策，日本還制定了《石油業(yè)法施行規(guī)則》（1962年7月7日通產省制定，1962年7月10日施行）、《石油供給適當化法》（1973年12月22日公布施行）、《揮發(fā)油銷售業(yè)法》（1976年11月25日頒布，1977年5月23日施行）等法律規(guī)范。1986年日本頒布了《特定石油制品進口暫定措施法》，規(guī)定可以進口汽油、煤油和輕質原油，并對進口商嚴格規(guī)定必須具備三個條件，一是在國內擁有一定煉油能力，二是具有一定的油品儲存能力，三是能保證進口油品質量。上個世紀末以來，日本對石油法律進行了一系列旨在實現(xiàn)產業(yè)自由化的修改：1996年，廢除了《特定石油制品進口暫定措施法》，使石油制品進口自由化；2002年，廢除了《石油業(yè)法》，實現(xiàn)石油精練業(yè)自由化，從而撤銷了石油產業(yè)的供給調整限制；2001年通過《治理特殊法人等機構使其合理化》的內閣決議，于2002年7月26日廢止了《石油公團法》；2005年解散了積累了大量不良資產的石油公團，重建石油開發(fā)業(yè)。 　

    這樣，日本石油立法緊密結合國家石油政策，在不斷修改、廢止和新的立法之中得以完善。通過石油立法，日本順利完成了戰(zhàn)略石油儲備，調整了石油在能源中的結構，發(fā)展了石油業(yè)，保證了在世界范圍內展開尋找和開發(fā)石油的活動，實現(xiàn)了石油進口渠道多元化目標，確保了石油的穩(wěn)定供給。
　
    （五）天然氣立法 　

    日本于1954年3月31日制定了《天然氣事業(yè)法》，并于1954年4月1日施行。此后，對該法進行了多次修改，最近的一次是在2006年。該法旨在通過調整天然氣事業(yè)的運營，實現(xiàn)保護天然氣使用者的利益，以及促進天然氣事業(yè)的健全與發(fā)達，與此同時，通過規(guī)制天然氣工作物的工程、維持和運用以及天然氣用品的制造和銷售，最終實現(xiàn)確保公共安全，防止公害的目的。在體系結構上，該法由七章和附則構成，共62條。第一章總則，規(guī)定目的、定義；第二章一般天然氣事業(yè)，規(guī)定了一般天然氣事業(yè)的許可，包括許可的申請、許可的基準、許可證等；第三章，簡易天然氣事業(yè)；第四章，天然氣管道事業(yè)；第五章，一般天然氣事業(yè)、簡易天然氣事業(yè)、天然氣管道事業(yè)以外的其他天然氣事業(yè)；第六章，天然氣用品；第七章，雜則；第八章，罰則。此外，為貫徹實施《天然氣事業(yè)法》，日本又制定了《天然氣事業(yè)法施行令》（1954年4月1日公布并施行）、《天然氣事業(yè)法施行規(guī)則》（1970年10月9日公布，1970年10月13日施行）、《天然氣事業(yè)相關費用令》（1970年10月9日公布，1970年10月12日施行）等相關配套法律。
　
    三、幾點啟示　

    通過分析日本能源安全的法律政策，結合我國的具體實際，我們可以得出以下幾點啟示： 　

    （一）把節(jié)約和提高能源利用效率置于能源發(fā)展的重要位置
　
    節(jié)約能源已被專家視為與煤炭、石油、天然氣和電力同等重要的"第五能源"，對于目前我國的能源現(xiàn)狀和可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。
　
    由于實施了積極的能源政策和有效的法律規(guī)制，日本在節(jié)能和改善能源利用效率方面達到了世界最先進水平，能源使用效率大大提高，而單位產值能源消耗量銳減。 　

    我國應將節(jié)能和提高能源的利用效率擺在能源發(fā)展的重要位置。要從根本上解決我國能源問題，必須選擇資源節(jié)約型、質量效益型、科技先導型的發(fā)展方式，切實轉變經濟增長方式，要大力調整產業(yè)結構、產品結構、技術結構和企業(yè)組織結構，依靠技術創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，在全國形成有利于節(jié)約能源的生產模式和消費模式，發(fā)展和建設節(jié)約型社會。 　

    為了實施節(jié)能優(yōu)先的能源戰(zhàn)略，必須從以下三個方面進行努力：
　
    1．節(jié)能法規(guī)體系的完善和執(zhí)行 　

    應盡快組織完善節(jié)能法規(guī)體系，制定節(jié)能發(fā)展綱要及相應的配套政策，以及地方、行業(yè)的節(jié)能法配套法規(guī)，以保證節(jié)能優(yōu)惠政策的貫徹執(zhí)行，使政府和用能單位的節(jié)能工作都能納入法制化、制度化的軌道，依法管能和用能。
 　
    2．制定多種優(yōu)惠政策促進企業(yè)節(jié)能 　

    節(jié)能項目既帶來經濟效益，又帶來社會效益，是保護環(huán)境的有效措施。日本政府對節(jié)能項目采取了鼓勵科研、資金補貼、減少稅收、低息貸款等優(yōu)惠政策。而在我國，命令性政策占主導地位，經濟政策很少。為引導用能單位節(jié)能和保護環(huán)境，我國應根據(jù)《節(jié)約能源法》制定優(yōu)惠政策，對節(jié)能示范工程和節(jié)能推廣項目給予支持，對節(jié)能的重大科研項目給予傾斜，對重大示范項目給予貼息貸款等，還應通過激勵、監(jiān)督、硬性考核指標等手段保證這些優(yōu)惠政策的貫徹執(zhí)行。
　
    3．加大宣傳增強人民的節(jié)能意識 　

    要使我國大多數(shù)人認識到我國能耗水平與發(fā)達國家存在的巨大差距，應通過媒體等各種手段加大力度宣傳節(jié)能法律法規(guī)和政策，適時開展節(jié)能執(zhí)法檢查，促使節(jié)能工作深入人心，形成"人人講節(jié)約，處處見節(jié)約"的良好社會氛圍。
 　
    （二）優(yōu)化能源結構，實施替代石油政策，提高能源綜合利用水平
　
    日本一直努力調整能源結構，實施能源多樣化，施行替代石油的政策，增加液化天然氣的使用，發(fā)展核能和水力發(fā)電，并加強新能源的開發(fā)利用，努力減少對石油的依賴。 　

    分析我國的能源消費結構可知，煤的比重過大，天然氣、核能、水電的比例過低，對石油的依賴也越來越嚴重。這些不但制約著能源工業(yè)本身，也制約著整個國民經濟的協(xié)調發(fā)展。優(yōu)化能源結構、實施替代石油戰(zhàn)略、提高能源綜合利用水平應成為我國能源安全政策和法律關注的焦點。 　

    借鑒日本的經驗，我國應當重點發(fā)展清潔能源和高效能源，優(yōu)化能源消費結構，特別是發(fā)展天然氣、核電和水電，減少對煤和石油的依賴。要調整和優(yōu)化能源結構，實現(xiàn)能源供給和消費的多元化，研究如何使能源資源得到最有效的配置和利用，準確把握它們之間的比例關系，建立一個科學的、量化的使用標準。
 　
    （三）積極開發(fā)新能源，以技術創(chuàng)新來提高能源安全的保障率
 　
    促進新能源的開發(fā)和應用，一方面可以進一步優(yōu)化能源結構、提高能源安全的保障，另一方面可以利用新能源開發(fā)和應用中的技術積累為提升能源領域的整體技術水平服務。 　

    經過多年的持續(xù)努力，日本在新能源開發(fā)利用方面取得了長足進步。如前所述，日本新能源開發(fā)的主要機制是"新陽光計劃"。該計劃的主要目的是為了在政府領導下，采取政府、企業(yè)和大學三者聯(lián)合的方式，共同攻關，克服在能源開發(fā)方面遇到的各種難題。日本政府不僅每年撥?？?，還制定實施了《促進新能源利用特別措施法》以及相應的實施細則和配套的國家補貼制度，為新能源發(fā)展創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。 　

    為了保證能源安全，我國應該積極開發(fā)清潔、高效的新能源和可再生能源；應該成立政府指導和協(xié)調下的新能源開發(fā)專門機構，將政府、科研單位、企業(yè)聯(lián)合起來，投入專門資金，并制定相應的新能源利用法規(guī)和發(fā)展規(guī)劃，以及與此配套的實施細則和補貼、獎勵制度，從而保證新能源的研發(fā)和應用。
 　
    （四）將保障石油安全作為能源安全的重點 　

    石油是一種涉及國家能源安全的特殊產品，石油短缺是我國能源安全的主要矛盾，確保我國能源安全的首要任務是保障國家石油安全。其中重中之重是建立多元體系的戰(zhàn)略石油儲備，這需要我們做好下列工作：
　
    第一，基于世界主要石油進口大國中，我國是唯一尚未建立完備的戰(zhàn)略石油儲備的國家，因而，為了保障我國石油儲備能順利建立并管好儲備、用好儲備，應該盡快解決戰(zhàn)略石油儲備立法上的空白，制定和實施我國自己的《石油儲備法》。 　

    第二，建立嚴密的管理層次和職責分明的管理制度。日本戰(zhàn)略石油儲備實行通產省資源能源廳、國家石油儲備管理中心、國家儲備公司（或民間儲備）和儲備基地四級管理。我國可考慮建立國家石油儲備管理中心、國家與中石油、中石化、中海油三大集團合作的儲備公司、儲備基地的三級管理體制。
　
    第三，確定適當?shù)膽?zhàn)略石油儲備規(guī)模。日本利用戰(zhàn)略石油儲備也可以維持半年左右的需求量，居世界第一。綜合考慮資金占有、儲備能力以及軍事需求等因素，我國國家戰(zhàn)略石油儲備應以60天進口量，約2000-2500萬噸原油的儲備量較適宜。 　

    第四，建立官民一體的戰(zhàn)略石油儲備體系。日本一直實施官民一體的戰(zhàn)略石油儲備體系，值得中國借鑒。參照日本的經驗，我國的戰(zhàn)略石油儲備應當以國家戰(zhàn)略儲備為主、民間工業(yè)和商業(yè)儲備為輔，建議我國承擔民間儲備的石油企業(yè)應包括石油進口企業(yè)、煉油企業(yè)、油田開發(fā)企業(yè)和銷售企業(yè)等。
　
    第五，拓寬石油儲備的籌資路徑。鑒于石油儲備的非盈利性、儲備石油需占用大量資金等問題，如何籌集足夠的資金就成為關鍵。我國戰(zhàn)略石油儲備的主體是國家，儲備資金的來源也應以政府撥款為主。國家儲備應由中央財政直接投資完成，國家石油儲備基地實行公司制管理，日常管理費用納入中央財政預算。企業(yè)儲備費用則由企業(yè)承擔，國家給予適當?shù)恼邇?yōu)惠，采用部分資助、貼息以及低息貸款等方式，盡量減輕企業(yè)負擔。 　

    我國可以通過多種渠道籌集石油儲備資金：國家可以以石油消費特別稅等形式進行政府性籌資；可以發(fā)行石油儲備資金債券進行債券籌資；可以向國際金融機構貸款籌資等。 　

    此外，還應努力實現(xiàn)石油進口來源多樣化，完善中國石油安全管理的組織體系，鼓勵中東主要石油出口公司投資于我國石油的下游產業(yè)，建立能源市場競爭機制，積極創(chuàng)造條件，爭取早日加入國際能源機構。 　

    （五）要盡快健全和完善與能源安全相關的法律規(guī)則體系
 　
    完善的能源法律規(guī)則體系是保障能源可持續(xù)發(fā)展的基礎。日本能源利用的一個突出特點就是注重健全和完善能源立法。綜觀日本能源立法，其早期采取的是對石油、天然氣等開發(fā)和利用分別予以規(guī)制的方法，制定了諸如《石油業(yè)法》、《天然氣事業(yè)法》等一系列能源專門法。與此同時，為保證能源專門法的實施，日本還制定了一系列相關配套法規(guī)。此后，隨著國家能源政策的調整和能源業(yè)的發(fā)展，作為國家能源政策的基礎，日本制定了《日本能源政策基本法》。這樣，日本能源立法形成了《日本能源政策基本法》與《天然氣事業(yè)法》、《節(jié)約能源法》、《促進新能源利用特別措施法》等能源專門法相結合的能源立法模式，構建了以《日本能源政策基本法》為指導，《天然氣事業(yè)法》、《節(jié)約能源法》等能源專門法為主體，《天然氣事業(yè)法施行令》《促進新能源利用特別措施法施行令》等關系法為配套的金字塔式能源法律規(guī)則體系。我國應借鑒日本能源立法上的成功經驗，系統(tǒng)完善我國能源法律規(guī)則體系，即在重點展開制定具有能源基本法性質的《能源法》的同時，完成我國能源專門法相關的立法和修改工作，如盡快制定《石油天然氣法》、《原子能法》，盡快修改《煤炭法》、《電力法》等，以完善我國能源專門法的體系和內容。此外，我國還應加強能源基本法和專門法的貫徹實施工作，詳細制定相關法律規(guī)范的實施細則和相關關系法規(guī)，確保能源法和能源專門法的貫徹實施。